社会保障的危机和改革

J. H. de Soto, The Theory of Dynamic Efficiency, (Abingdon: Routledge, 2009). Chapter 9

朱海就 译

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导言

公共的社会保障问题也许可以分为这样两大方面:一、退休人员、寡居者、孤儿和残疾人的养老金问题,也就是说,在有存续、残废或死亡等情况出现时,需要正常支付的资金;二、医疗救助问题,这也是非常重要的。我们将分别讨论这些问题,尽管我们对养老金问题特别重视,因为从它担当的责任的重要性,以及在这一领域实施改革的艰难性来说,它也许是西方国家最重要的问题。

因此,在第一部分,我们将从技术和伦理的角度诊断养老金领域的社会保障问题。我们的结论是:所有的国家社会保障体系都有内在的矛盾,我们将介绍一种我们认为最合适的自由主义的社会保障模式。第四,我们将提出社会保障的改革进程,其目的是实现合适的目标,同时也尽可能地缓和任何改革可能引发的紧张态势。接着,我们将从不同的角度分析,要成功地实施这样的改革,采取什么样的战略是最适合的。最后,我们将用一节专门讨论公共健康保险问题。

问题的诊断

公共的社会保障存在危机,对此人们没有异议,这种危机有两重性:一方面是技术性的危机,这是经济和精算属性的问题;另外一方面是伦理方面的危机。

技术问题

首先,技术问题是最容易认识的。具体地说,“现收现付”(pay as you go)的社会保障制度将使一个国家的储蓄量大大减少,这是可以观察到的。这是因为,每一财政年度,都要从缴纳者那里强制性地征收的税金和社会保障金(social security contributions)中支付养老金。这使得储蓄非常困难,不仅是因为税收和社会保障金使得赋税的压力很多情况下大得难以承受,而且还因为居民一般来说会主观地相信(或至少到现在为止都相信),未来一代又一代的人会支付社会保障金,就像我们一直来所做的那样。[2]由于社会保障对储蓄造成了负面效应,当地经济的演变受到了不利的影响,要将这种不利影响降至最低是非常困难的。例如,西班牙的储蓄水平相对于国民生产总值来说,在百分比上是下降的,从1975年的27%下降到1992年的19%。[3]另外,当前的和过去的经济衰退的出现和恶化,储蓄率的下降被认为是主要因素,这种衰退已经很显著,它首要地表现为无数的项目,由于缺少以前储蓄下来的真实的金融资源在合适的利率水平上提供的必要支持而变得无利可图。假如储蓄水平提高的话,那么很多本来要被抛弃或要被重组的投资项目,由于真实储蓄的增长,金融资源变得充裕之后又可以运行了,充足的金融资源使贸易和实业都能获得低利率的金融支持。[4]

其次,也是从技术和经济的角度,有必要澄清,无论是从法律或司法的角度看这一系统是如何运行的,认为公司缴纳的社会保险金是由雇主支付的是错误的观点。实际上,尽管根据外部的法律要求,这显然不是事实,但是从经济的角度看,这种保险金归根结底总是由工人他们自己支付的——因为它们构成的是雇主总的劳动成本的一部分。是由雇主直接把它们支付给他的工人,还是支付给国家社保体系,这没有什么区别。这一经济见解,首先是米塞斯1922年提出的,他当时说:

保险金总是以工资为代价的,无论它是从企业家那里征收的,还是从工人那里征收的。企业家不得不支付的保险,是对劳动的边际生产率收费,因此它往往会降低劳动工资。[5]

第三,另外从更为技术的-精算的角度看,对在业的一代人来说,社会保障的负担就如滚雪球那样增加。这是人口逐渐老龄化不可避免的结果,人口逐渐老龄化是我们当前在多数西方国家正看到的现象,它导致退休人口数量相对于在业人口来说持续增加。比如,在西班牙,1993年粗略计算,一个领取养老金的人(退休的或寡居的)对应两个工人,而据估计,在二十一世纪初,假如目前的公共社会保障系统继续实施的话,每个工人将不得不支持一个退休人员。另外,通货膨胀导致正被支付的养老金面临持续增加的重新估值压力。[6]

所有这些解释说明,对每一个国家,特别是对它的纳税人口来说,养老金开始成为在业人口难以承受的负担,它导致了经济衰退,也使税负的压力越来越大。因此,我们对公共社会保障系统能够支付它们自己承诺的养老金越来越表示怀疑,可以想象,总有一天,在不同程度上,当在业的那代人再也负担不起时,他们将洗手不干,不再为那些已经退休的人士承担“责任”。因此,显然有必要对当前的社会保障体系动大手术,逐渐建立新的体系,借助于这个新体系,已退休的非工作群体要能够照看他们自己,无需被迫地依赖于在业的年轻人。

第四,关于社会保障问题,也许最重要的经济理论的理据是源于它的强制性的那个理据。事实上,在西方国家,公共社会保障系统是对居民进行普遍性的,也是不分青红皂白的制度性侵犯的一个最重要的例子。[7]不可能把这一强制造成的负面影响降至最低限度,这种强制大规模地阻碍自由的、自发的人类合作和企业家才能的创造性发展,所有受这一系统影响的相关主体都莫能例外(公司、工人、退休人员、孤寡老人、残疾人士、病人、保险公司、金融机构、医院、医生、储蓄者和投资者等)。[8]这种强制不仅导致劳动力和资本被严重地误配,以及对储蓄的漠视,[9]而且甚至更为重要的是,它阻碍了企业家发现、创造性地生产和传递必要的信息,如要为公共社会保障引起的无数问题寻找到新的、富有想象的解决方案,那么这些信息是必不可少的。这样,社会失衡将加剧,个体的计划将一直得不到协调。[10]

伦理问题

前面讨论的技术的、经济的和精算的问题并非单独出现,而是和重要的、严重的伦理-政治方面的问题联系在一起的。具体地说,社会保障系统是建立在过时的父爱主义之上的,它是没有依据的(unsupportive),因为它助长了代际间的紧张关系和冲突,就它的灵活性而论,它对老年人的人格和职业的可能发展是非常有害的,并且它是建立在“社会正义”和“收入再分配”这些自由主义者不能接受的概念之上的。我们将逐一讨论这些问题。

首先,公共社会保障系统是建立在父爱主义思想之上的,这种思想认为,人们的本性就是缺乏远见,因此有必要建立一套强制性的、无所不包的社会保障体系。然而,在当今,这种思想是完全没有依据的。我们很难理解,一方面,居民被认为足够成熟,能够对选举负责,也能自由地选举他们的统治者,而另外一方面,他们却被认为不能解决他们自己的退休问题。这意味着,在一个如我们现在生活于其中的民主的环境中,赞成社会保障的父爱主义的理据,明显是自相矛盾的:“公共事务”是根据选民的愿望组织的,而这些选民在立法者眼中却不能组织他们自己的事务。[11]

因此,国家的作用应该受限制,它至多只能为少数那些由于各种原因(缺少远见、遭遇不幸等等),到了年老的时候他们自己必不可少的保障仍无法实现的人提供最低限度的社会救助。但是,看上去愚蠢的是,如现在发生的那样,由于少数人口的退休金不能有及时的保障,而让所有的人都强制性地参与国家系统,使得他们不能按照他们自己认为最有利可图、也是最合适的方式,利用他们资源的一大部分,去谋划他们的老龄生活。因此,社会保障意味着对每个人自由的攻击,这就好比,由于少数人难以获得实物,而建立强迫全部人都吃食堂的制度。另外,如前面提到的,所有的社会保障金归根结底是由工人支付的,因而,可以说,他们收入中的一大部分被剥夺了,他们不能根据他们认为最适合于他们个人情境的方式对这部分收入加以利用,去保障他们的退休生活,如我们明白这一点,那么它的不道德性就尤为严重了。[12]

其次,我们必须记住,当一个自由的经济体受到国家强制性规则的干预时,不同群体之间冲突和紧张的火苗就被点燃了,这种冲突和紧张就在不同程度上代替了在任何自由社会中都具有代表性的自发的、和平的交换网络。这在社会保障这个例子中是非常明显的。实际上,在基于“现收现付”的财政体系,以及处于工作年龄段的年轻人应该强制性地为那些退休人员支付养老金思想的公共的社会保障系统出现之前,退休的问题通过各种自发的方式得到了解决,并且没有在代际之间制造紧张和冲突。如今,这些代际之间的冲突尤其严重,实际上,要想在社会保障系统问题上作出一个政治决策,使得工作的那代人和已经退休的那代人之间的紧张和摩擦不至于出现,那是非常困难的。由于财政和技术方面的原因,这一体系不能维系,那些领取退休金的人——越来越难以获得资金支持——由于该问题而潜在地受到谴责。[13]

这种状况就如同与在劳动力市场中,由于各种制度性的限制和工会的作用,市场不再自由,从而引起失业。不同社会群体之间的冲突和紧张态势也随之出现,因为在业人员感到他们的工作受到年轻人和那些不想退休的人的威胁。这样,就会有制定规则,提高人们从业的年龄以及强制性地降低退休年龄的要求,这种压力会持续性地增加,有关的社会群体(年轻人、失业者和老年人)将受严重的伤害。

因此,我们可以得出结论,在现代社会中,社会保障是不稳定的制度安排,它会威胁和谐与和平的进程,并由此导致不可能解决的严重的紧张态势和冲突。

第三,人们遵照支配社会保障的规则,按部就班地退休,这种状况特别具有扰乱性。国家社会保障系统一个最有害的方面是它对所有人都一刀切。难以理解,不能允许每一公司、机构或个人,根据他/她自己认为最适合于有关情境、对有关各方伤害最小的方式,自由地设计从工作向退休的转换。在一个自由的社会里,会自发地出现最为多样化的退休体系,使每个公民都能选择最合适的方式度过他的退休时光。像逐步退休和为退休者提供兼职工作等制度将会出现,这样,在我们的社会里,在强制性的公共社会保障系统下,老年人退休时所遭受的严重的心理和生理创伤将会最大限度地减少。哈耶克对此解释得很明白:

很显然,在老年人的救助和医疗救助的拨备(provision)这两个存在国家垄断的重要领域,新的解决方法大量涌现,而它们却并没有被国家利用,另外,还出现了各种各样的试验,几乎可以肯定,这些试验会产生满足当前需求的新方案,这些新方案是任何事先的计划都无法预料的。[14]

第四,也是最后一点,我们必须批评这一思想,即社会保障至少对“社会正义”的理想是有帮助的,因为它的收入分配使最弱势的人受益。首先,我们应该指出,从经济上讲,收入再分配的政策效应恰恰是使最弱势的社会群体受害。这是因为,在自由社会中,是不可能把生产过程和收入分配过程加以区分的。在市场经济中,生产是根据预期得到的利润实施的,这意味着不可能在不对生产过程本身有严重影响的情况下,通过收入再分配的政策改变结果。收入再分配政策严重地抑制了一个国家各个生产部门的工作热情,因此,使整个国家变穷,特别是最弱势的阶层。另外,收入再分配政策往往会阻碍最低收入的人改变他们的社会地位,因此这一政策没有丝毫的进步性。

如哈耶克已经如此正确地证明了的,“社会正义”的思想是尤其有害的,自由主义者必须予以批判。首先,社会正义的概念没有意义,与支配自由社会的原则是不兼容的。如我们刚提到的,自由社会产生协调和动态的经济发展,但是却产生不均等的(unequal)、持续变化的收入再分配。任何将这一自由过程的结果均等化的尝试,都只能是一次性的,因为它将破坏这个过程本身和我们应维护的自由社会的基础。另外,“社会正义”的思想意味着国家对它的居民的生活将拥有巨大的权力,这和我们的自由思想是不兼容的。在一个自由社会中,只有一般性的法律所构成的正义,这种一般性的法律可以抽象地应用于所有人,它也防止人们事先知道他们之间互动的具体结果将是什么。因此,自由主义者维护的唯一公平是我们刚才定义的法律意义上的公平,而绝不是结果的公平,后者和自由从根本上说是不兼容的,并且它是以虚假和错误的“社会正义”思想为基础的。[15]

社会保障的固有矛盾[16]

公共的社会保障系统,自从它建立以来,就已经把一个不可解决的矛盾赤裸裸地暴露在公众面前,它的很多问题就源于这一矛盾。它试图同时扮演“保险”和“社会救助”或福利的角色,而这两个角色相互间是极难兼容的。

当社会保障根据一套程序,为缴纳养老金较多,缴纳时间较长的人支付更高的福利金(benefits)的时候,它起的作用是“保险”。另外,这些福利金都将支付给受益人,无论他们是否需要。这些特点(福利金取决于缴纳金,以及无论是否有真正的需要都给予支付)对所有的社会保障系统都是一样的,私人的保险机构在这方面也是根据相同的原则。

但是,与此同时,社会保障也想扮演福利制度的角色。当它把福利金支付给被认为是最需要救助的群体,而不论(或较少地考虑)他们缴纳的金额和缴纳了多长时间的时候,它实施的就是这一功能。另外,根据这一“社会”功能,它的目的是实施收入再分配,这一做法被认为是公正的,但是如我们已经指出的,从自由主义的角度看,这是不能接受的。

在专门的研究中,我们刚描述的这两个目标常被称之为“个体的平等”(保险)目标和“社会的公平”(福利)目标。

然而,这两个目标从根本上说是完全不兼容的,试图通过同一公共社会保障制度将它们付诸实施的结果意味着,从个体的角度看,社会保障是效率低下的“保险”,而从社会的角度看,社会保障有严重的缺陷,是不公正的社会福利制度。这是因为,不可能同时实现建立在根据缴纳金数额支付福利金,而不论收益者个体是否有需求的原则之上的“私人保险”目标,和将福利金提供给需要的人,而不论他们是否对这个体系有贡献的“社会正义”和“收入分配”的目标。

利用社会保障制度去追求社会正义或社会福利的愿望,明显地影响了“个体的平等”(保险)的原则,因为如我们已经看到的,在资金上,“现收现付”的社会保障体系对国家的储蓄和经济有非常不利的影响,并且制造了使责任不可能得到履践的动因。并且,考虑到非从业人员的财政负担越来越重,总有一天,社会保障将不得不降低它的福利,受益人期望得到的、根据他们过去支付给社保系统的缴纳金计算的养老金将不能收到。另外,个体缴纳给社会保障系统的资金不再获得回报,而在真正的私人保险系统中,他会从他储蓄下来,以保障他自己退休的资源中获得回报。[17]

对社保系统的“缴纳”与从社保系统中的“所得”之间不平等,意味着这种系统不可避免地是建立在强制的思想之上的,并且它对所有的人都有强制性。这是因为,我们不能指望,诸如社会保障这样的系统,它的运行能够通过人们自发参与的方式实现:那些从该系统中获得的回报大于他们缴纳的金额的人,将留在系统中,相反,那些缴纳金比回报多的人将离开系统,这意味着不可能保持财务平衡。

另外,国家社会保障系统就其本性而言,必须是强制性的,这意味着对大多数人来说,唯一适合管理它的机构就是政府了。这使得该系统服从于一系列的政治影响,使得它根本不具有稳定性:政治家试图利用这一计划实现他们自己的目标,为此不惜以该系统的参与者和国家的整体经济为代价。在西方民主制度下,利用蛊惑人心的修改、改革或增加社会保障福利的做法拉选票是常见的做法。应该指出,这一趋势不仅影响了执政党,也影响了反对党。[18]

另外,社会保障不能实现它的社会福利目标,因为福利的支付,并不考虑受益人是否需要它。因此,很多情况下,那些努力养家的低收入的年轻人,他们的收入中一大块要被强行地掠走,用作老年人的养老金用,而这些老年人并不需要那么多的收入,或者他们同时有其他的渠道获得收入。[19]

可以得出结论:显然,社会保障的“保险”因素系统性地挫败了社会保障也想实施的社会福利计划,使它变得不起作用,反过来也一样。

除非社会保障想要实现的目标存在内在冲突为人所理解,否则社会保障的问题不可能被理解,也不可能对它进行大幅度的改革。并且,除非以“区分这两个目标,分别用不同的制度去实现它们”这一基本原则为基础,否则对社会保障做任何重大改革都是异想天开。

在起初,[20]社会福利目标可以通过国家预算支持的国家社会福利系统(也就是说,使用“现收现付”的财政体系)去实现,根据收益人的需求,它向他们提供福利,并保证所有有需要的居民都能得到最低限额的养老金。

相反,根据每一居民的愿望和经济能力,以及他/她缴纳的年头和各自缴纳的数额来提供的养老金,即超出最低限的那部分养老金拨备,应该交给以“个体的和集体性的私人养老计划”为基础,因此也是以“私人人寿保险产业的传统原则和技术”为基础的系统。

只有这样,在我们的社会中这两个被人们认为非常有必要的目标才会实现,而不会产生矛盾或严重的经济问题。在对公共社会保障系统做任何的局部改革时,须牢记这一重要思想:前面提到的“矛盾”是所有这些问题的根源。因此,改革的正确路线是确定这一矛盾,并逐渐地减少它、克服它。

社会保障的理想模式:自由主义的角度

假如支付给退休者、孤寡残障人士的养老金的资金来源于三个不同的方面,那么前面讨论的技术和伦理问题就可以避免:首先,社会救助,这是保底线,由个人提供、国家辅助,但国家的辅助只提供给那些由于各种原因,连最低的生活水平也不能自保的人;其次,个人或集体性质的私人养老计划应该是养老金的主要来源;第三,我们必须提及每个人在他或她一生中积累的个人储蓄。

私人的养老金计划是私有的系统,主要是以精算的人寿保险技术和合约为基础的,它可以在个体、公司、公司集团和职业协会等等层面上构建,凭借这些技术与合约,为工人的职业生涯建立一个金融基金。一旦工人退休的话,这一基金能承担起工人余生的退休金支出。当工人死亡或残疾(孤寡残障的养老金),这一基金也能支付养老计划所提供的收益。

这一如此容易描述的系统是自发形成的,[21]在工业化的西方国家,它已经有了高度的发展。它可以同时解决两个重要的问题:首先,它有可能使一个国家的储蓄总量显著增加,因此有助于结束危机,实现经济发展;其次,它解决了前面提到的社会保障的技术和伦理问题,这些问题从根本上说源于这一事实,即通过“现收现付”的金融体系,一代人要为另外一代人负责。

对储蓄的有利影响将会显现,这是因为当前雇主和工人支付给社会保障系统,为退休工人接收,并立刻作为养老金使用的缴纳金,将进入到养老基金,这将极大地增加地方经济可利用的资源。这会刺激投资,使今天由于缺少必要的储蓄而不可能变为现实的公司和经济项目有了可能。在中期内,私人的养老计划体系将使以下几个方面有可能实现:(1)为退休养老金提供资金的同时,不会造成紧张或财政问题,对国家的整个储蓄也不会有负面的影响,相反,私人系统会增加储蓄;(2)降低劳动成本,减少国家的失业水平,因为借助于资本主义的精算系统,需要支付给社会保障系统的缴纳金会更少,而能保障获得的养老金与现在持平。这一结果是非常容易理解的,因为当前支付给社会保障的缴纳金的收益率达不到市场利率的水平,相反,在私人养老计划体系中,缴纳金的回报,构成了基金的一部分,这是非常重要的,它会显著地降低收益的最终总成本。(3)增加了工人的真实工资,这是一个国家经济成长的结果,而经济成长的原因是充裕的金融基金所积累的大量资本在低利率水平上的生产性投资。[22]

但是,另外,私人养老计划系统将解决当前那些由于一代人支持另一代人而产生的问题,消除当前的社会保障系统不可避免地产生的社会紧张和冲突——这些问题我们已经讨论过。

在雇员整个职业生涯中建立的养老金,使得他们在退休时,不必依赖于年轻一代,而依赖于他们自己在他们的活跃期(指在业阶段——译注)建立的基金。这只不过是在公共层面上应用基本的“成本审计原则”(principle of costauditing),据这一原则,成本必须在发生的时候记录,而不是在之后。这就是说,退休金的成本必须计入人们工作时生产的产品(私人养老计划体系),而不能计入到与那些已经退休的人毫无关系的其他人后来生产的产品和服务当中(“现收现付”的社会保障系统)。当每一代人都照看他们自己,代际间的冲突就会得到避免,这些问题是由社会保障人为地制造出来,现在没有解决办法。

最后,在设计不同的公式,以确定退休金、年龄和体系等等方面,私人养老金计划会有各种各样的解决方案和各种可替代的手段。私人养老计划这种机制,能够满足每一公司和个人对灵活性的需求,并且从工人的角度看,它也能更为灵活、更为人性地处理退休问题。

市场是怎么解决当前由于社会保障而产生的问题的呢?原则上,对市场如何解决新产品或一般意义上的服务的提供问题进行先验的理论化,一般来说是愚蠢的。[23]然而,我们可以从已经自发形成的人寿保险制度,以及很多国家的私人养老计划产业的经验中受益。根据是否使用人寿保险公司,我们可以区分私人养老计划的两大类金融手段。在第一类金融系统中,养老计划的保险政策或合约包括养老计划的规章,它详细地说明养老计划的收益和不同方面。在第二类系统中,可能被使用的养老基金,可能是也可能不是一个法人。它由职业经理人管理,金融机构将介入其中,进行相应的投资和资金保管。这些非保险性的养老金计划的创立,往往需要数量足够大的一群人,这样精算技术的稳定性才会更好,而保险也就不是那么重要了。

人寿保险公司提供的金融手段的主要优势是它兼具技术和管理的特征。在技术方面,我们要记住,私人养老计划现在提出的那个问题,在过去差不多两个世纪中,人寿保险公司已经有了完美的解决办法,也就是说,在有需要维持生存或发生死亡等情况时,能保障资本或养老金。人寿保险机构在非常不利的经济和历史环境下,都有非常完美的表现,在那些恶劣的环境在,很多金融机构,如没有政府的金融支持,都支撑不住了。人寿保险公司做到这一切要归功于一整套精算的、金融的和合约的原则,它们历经了过去多代人的使用和检验,并继续以自发的方式演进。[24]从管理的角度看,人寿保险公司熟悉大量的政策,能够对它们进行统一的、计算性的操作,加上他们的精算和金融服务,在管理养老计划方面,就有可能实现重要的规模经济。最后,人寿保险公司提供广泛的私人养老计划合约,它能满足市场的不同需求(不同的收入合约,存款管理合约等等)

除此之外,我们有可能想象在很多具体的情况下,基金和公司分离,并且不被保险被认为是最适合的。这对大的公司来说尤为如此,在大公司中,单个的基金都可以和最强大的人寿保险公司匹敌。然而,必须强调的是,尽管基金没有和哪家人寿保险公司有合约,但是它有必要象签了约那样运作,也就是说,使用精算和金融稳健性准则(financially conservative criteria)以及与这种制度相适应的偿付能力标准。

社会保障改革的战略

有必要先考虑一下自由主义的政治战略问题,这一问题的提出,不仅是为了在社会保障领域进行合适的改革,而且还为了在任何其他部分地构成自由主义纲领的领域中进行合适的改革。

一些基本的战略原则

对任何自由主义战略而言,最严重的威胁莫过于陷入到日复一日的政治实用主义中去,忘记它应该实现的最终目标,其原因在于,短期内实现这些目标被认为是政治上的幻想。这种战略是极其危险的,在过去,它已经对自由主义的观念造成了非常不利的影响。实用主义已经有了系统性的含义:为了得到或保持政治权力所达成的一致意见及采取的政治决策,和自由主义视角下应实现的最终目标往往不一致。另外,实用主义的讨论完全集中在短期内什么在政治社上是可行的,而最终的目标被贬谪甚至被完全忘记,这样就阻碍了对那样的目标作出必要的详细研究和传播的过程,所有这一切都使我们的理念日益丧失其内容,在很多情况下,由于受到其他纲领和观念的冲击,我们的理念被完全消磨和稀释掉了。

正确的自由主义改革战略必须建立在这一双重属性的原则之上。这一战略首先是要不断地研究和教育公众它在中长期内想要实现的最终目标,其次,实施与这些目标总是保持一致,并且能接近这些目标的短期政策。只有这一战略,才能使今天看上去难以实现的目标,明天在政治上有可能实现。[25]

现在我们回到我们的主题:社会保障,在下面两个部分中,我们将提出它的一套改革程序,我们在设计这套程序的时候已考虑了前面所述的战略。

社会保障改革的阶段

表 9.1给出了社会保障改革的四个基本阶段。从右到左,这是一个自然演进的过程,也就是说,从自由的角度看,是越来越“进步”。第一个阶段的特征是存在“俾斯麦式”的经典的国家社会保障体系。

表 9.1 改革(或社会保障)的阶段

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表 9.2 不同国家的相对位置

瑞士 英国 法国 西班牙 意大利

最先进的系统 (从个人自由的角度) 最不先进的系统

第二个阶段的特征主要是国家社会保障系统的福利金降低,以及私人养老计划的发展在一定范围内出现,这也是前者的结果。也可以认为,在第二个阶段,从社会保障系统的资金筹措来看,已经出现了分离,因此我们可以开始讨论所有居民通过“国家预算”(State Budget)的资助所得到的最低养老金,它和国家社会保障系统保障的养老金是重叠的。一些现在执政的欧洲社会主义政府(西班牙、意大利等等)似乎已经开始颇具试探性地从第一阶段迈向第二阶段。

在第三阶段,尽管在公共的社会拨备体系中,仍然包含强制性的因素,这点没有变,但是它可以分为两个层次。第一个层次,和第二阶段时一样,国家和国家预算的资金起到最低养老金的保障作用。然而,在第二个层次,尽管是强制性的,但是却是由私人的养老计划管理的,公共的社会保障系统只起辅助的作用(如现在的英国)或根本没有公共的社会保障(如瑞士)。

第四阶段对应于我们应该向它趋近的最后目标,如我们已经解释的,它基于最大可能地减少国家的作用,即建立只是给证明确有所需的人最低限度的支持的福利体系。[26]其余部分的养老金拨备将是私人性的,即通过个人和集体性的私人养老计划去实施。

根据上面的方案,很明显自由主义视角的社会保障改革必须有如下的特征:

1、它必须在我们给出的表格中往右前进。也就是说,它必须走向第四个阶段。

2、无论如何,都不能做出反方向的,或部分反方向的政治决策(以与最终的目标相一致为标准)

3、在短期,社会保障改革的模式要拿出比当前很多政府计划的模式更大的勇气。也就是说,我们必须确立社会保障改革的短期战略,使我们能够直接从第一阶段跳到第三阶段。我们现在确立这种改革的基本特征。

社会保障改革短期的自由主义政治方案的基本路线

我们提出的改革先是从第一阶段转向第三阶段,之后,一旦改革稳固,研究必要的第二个环节(从第三个阶段向第四个阶段转变)[27]

社会保障改革应该遵循下面这些粗略的思路:

1、私人养老计划应该得到许可和支持,乐见它们的发展,让所有刚刚开始职业生涯的年轻雇员加入这一计划。这样,当前退休和工作的群体就会成为一个行将消失的群体,如此,当前问题的进一步恶化就会得到防止。

2、首先,必须确立由国家预算支付的最低限度的养老金(可以大致固定在最低工资的50%)。第二个层次现在仍然是强制性的,不超过某个确定的水平(不高于最终工资的50%)。然而,这第二个层次的管理必须交由私人的养老计划实施,只有那些不愿意协议退出(contract out)他们自己基金的公司,才向国家社会保障系统支付缴纳金,并继续构成其一部分。逻辑上讲,私人的养老计划能够保证养老金高于这第二层次中那个强制性的最低水平。

3、必须允许目前支付给社会保障系统的部分缴纳金,能支付给私人的养老计划。根据其他国家的经验(英国和智利),选择对第二个层面的保障进行私人管理的公司,他们支付给社会保障系统的缴纳金将减少,但是会继续支付数额不断减少的公共缴纳金(public contributions),目的是为当前支出的养老金提供资金支持,直到它们完全消失。

4、社会保障和国家必须继续支付已退休者的养老金。这些养老金的资金来源,是税收和继续支付给社会保障系统的其余缴纳金。

5、有必要允许在业人员完全自由地决定是继续留在原来的社会保障系统,还是转移到新的、以私人养老计划为基础的系统中。为此,对于那些正处于职业生涯的中期,但决心加入到新的私人养老计划系统中的雇员来说,有必要做一个凭单认证(recognize a voucher),使凭单的精算价值等于他们已经支付给国家社会保障系统的资金的价值。

6、当前退休的一群人,作为与众不同的一个群体,在一代人之后将消失。这意味着,在今后的日子当中,转向新的系统的资金成本将逐步下降,越来越多的社会保障缴纳金将释放出来,用于充实私人的养老计划,降低维持两种制度(新的私人养老体系和与已经退休的退休金领取者相关的旧体系,后者将消失)的公司和工人的总成本,或这两个目标的任何组合。

7、在已给出的方案中,有一项计划是不选择利用私人养老计划来管理它们的雇员的养老金问题的公司,可以继续参加社会保障系统,并向它支付缴纳金。然而,鼓励私人养老计划的创立(通过税收优惠等手段[28]等等),直到有朝一日,国家的社会保障系统由于使用它的公司和个人越来越少(如英国)而最终消失,这种做法看上去是可取的。

8、最后,有必要确定,转向新的私人养老计划体系究竟是在公司层面做出的决策的结果(如在英国,决定建立私人养老计划的公司,必须将养老计划覆盖所有的雇员,无论他们是否已经接近退休年龄),或是个体层面的决策的结果(如智利或现在的英格兰,后者在这方面更为先进)。这两种系统都有它们的优势和劣势,需要从技术和政治的角度做细致的分析,这显然已经超出了本文讨论的范围。[29]

其他战略方面

显然,在一系列的社会和政治力量被调动起来,去追求我们已经提的,也是经济与社会所需要的社会保障改革之前,不可能有什么深刻的改革。[30]这是一个有必要正确地设计的过程。因此,要进行深刻的社会保障改革,它的具体战略有以下几个方面:

1、一个简单明了的计划,说明往哪里去和为什么。如我们已经阐述的,有必要制订一个清晰的方案,说明理想的公共和私人拨备系统应该是什么。这一计划必须建立在精算的、统计的和经济的必要研究之上,但是归根结底,它必须转化成一系列的基本原则,这些原则我们已经讨论过,其中下面几条尤其应该强调:

•社会保障的各种问题源于这一事实,即它的目的是同时实现相互矛盾的目标:个体的平等和社会福利。

•当前的社会保障系统并不是实现人们渴求的社会公平目标的最适合的系统;这些目标必须通过发达的社会福利体系和私人慈善体系去追求。

•实现个体平等这一目标的最好方式是利用市场中的私人机构,它们是建立在人寿保险技术、双赢、个体的和集体的私人养老基金基础上的。

•社会福利的辅助系统必须通过国家预算获得资金。

•个体的拨备系统必须由该系统的参与者提供资金(无论在法律上相应的缴纳金是由公司或是工人支付的)。

•改革必须尽快地实施:在这些原则中的任何一条给出的方向上迈出的每一步都是有积极意义的。

•必须避免在这些原则上做出任何妥协,以换取政治的或集体谈判的短期利益。

2、那些现在退休的人员,必须给他们吃一颗定心丸。这是进行任何深刻的改革的先决条件。解决已退休人员的后顾之忧是必不可少的,因为这群人如果不安顿好,国家社会保障系统的任何民主改革都将无功而返。[31]

3、公众必须受教化。必须开展一场运动,向公众解释社会保障系统事实上是如何运行的。人们不知道,他们每年支付的缴纳金,都被用在了那些已经退休了的人员头上,因此,假如社会保障系统不改革,他们未来的养老金将将完全取决于当时的政治环境,以及年青人的支持行为。

并且,在业人口必须要看到,他们每年从社会保障的支出中得到的收益,和假如相应的缴纳金支付给私人的资本主义系统所得到的收益数量上存在的差异。[32]最后,有必要解释,在经过一段适应期之后,将当前社会保障收益的必要部分转移到私有部门,同时保留当前养老者的既得权利是有可能的。

只有当公众知道事实的真相,什么是关键,以及各种系统的优势和劣势都得到了解释的时候,他们才可能愿意做出一些牺牲,继续支持那些已经退休的人,而同时把其余的缴纳金交给私人系统。

4、必须逐步建立一个利益联盟(A coalition of interests)。[33]它必须对社会保障改革施加非常广泛的,并且也是极为有力的压力。构成这一联盟的最重要的群体有:工商界,因为作为储蓄大量增加,因而金融资源的供应也相应增加的结果,它首先从改革中受益。这种改革将导致私人养老计划体系的出现,使得商业项目的融资变得容易和便宜。

必须强调,工商界的主要利益来自这里,而非缴纳金的下降所导致的成本的下降。另外,缴纳金的下降在短期内几乎是不可能的,无论如何,缴纳的金额必须能达到这一水平,既能满足支付当前福利金的需要,也构成相应的私人养老基金。因此,唯一可做的是将当前的缴纳金,或其一部分从公共系统转到私人系统。在这方面,帮助商人和妇女确定他们在社会保障领域的真正利益是至关重要的,因为他们中的很多人理解或阐述这一问题的立场时并没有得到社会的支持。在工商界,人寿保险公司、金融机构等等对于发展私人养老计划的兴趣最浓。这不只是因为新市场的扩展对他们有利,而且还因为它们就其性质而言就应该是能够对新的挑战做出响应的机构。

最后,支持改革,从改革中明显受益的是大群的年轻工人或距退休年龄还早的工人。毫无疑问,如果社会保障系统不改革,这些人将被迫地承受越来越大的资金压力,这对他们往往是不公正的。

5、最后,有必要削弱反对的声音。要削弱那些反对改革当前的社会保障系统的人,最好的办法莫过于在正确的路径上采取措施——对社会保障及相关领域进行私有化,向公众解释当前体系的严重恶果,说明我们提出的方案的好处。社会保障在正确的方向上所做的任何改革,无论它有多温和,都能向公众表明,在私有养老计划取得可观发展的国家,它已带来了巨大好处,为社会创造了利益,这种种的好处支持了私有养老计划的维持和扩展,并形成难以阻挡之势。另外,对公众的教育可能会激起他们消除当前的保障体系的社会需求,从而削弱改革的阻力。

无论如何,不中断行动是有必要的,即便是在左翼政党控制议会时也是如此。之所以要这样,是因为即便是社会主义政府都会被迫地采取不流行的改革手段,它们的力量尽管微弱,但却是导向正确的方向的。另外,在遭受反对的时期中,才产生建立抵抗战略的必要,把思想和今后要实施的目标弄清楚。[34]

医疗救助问题

人们通常会说,使强制性的医疗保险的存在具有可取性的主要理由是为了保持较高水平的公共健康,避免传染病的传播和尽量减少居民由于健康问题而成为公众负担的可能性。尽管对这些理据的分析超出了本文的范围,但认识到这一点很重要,即应该存在强制性医疗保险的事实绝不意味着它应该由垄断的国家提供。相反,在健康医疗保险领域,有强有力的理由反对国家的垄断,并且有压倒性的理由反对普遍的免费医疗救助。

一般说来,支持免费医疗服务的那些理据犯了两个严重的、根本性的错误。首先,它们是建立在这一假设之上的,即对医疗救助的需求可以客观地确定,并且在任何情况下,它都能够提供,也应当提供,而不做任何经济上的考虑;其次,他们认为从财政的角度看,这种医疗保障的费用是有可能承担的,因为完善的医疗服务往往意味着受惠的工人的工作效率或生产能力的恢复,因此,人们认为这一系统自己解决资金问题是毋庸置疑的。

然而,我们应该强调,计算每一具体情况下所需要的医疗开支是没有客观标准的。[35]随着医疗科学的进展,越来越清楚,不存在支出水平的上限,因为在医疗领域,花费越大就越有利客观上是有可能的。

另外,应该指出,在个体每天所做出的评价当中,为保证健康和生命而需做的任何一件事绝对优先于其他需求,这并非事实。由于各种不同的因素,我们不断地遭遇风险,并且要决定一个确定的拨备(provision)是否有利可图,掂量它究竟是用于应对风险好,还是满足其他的需求好。即便是最富有的人,也要通盘考虑有益于健康的医疗科学方面的需求和其他需要耗费他时间、精力和资源的事项。

因此,人们必须确定,在每一特定的情况下,花费额外的资源用于健康是不是划算。因此,根本性的问题是,做出“为得到更好的服务做出额外的牺牲”的决定的,是当事人,还是国家和它的官僚。[36]

从自由主义的角度看,医疗救助问题的理想解决方案和社会保障的经济收益问题的解决方案非常类似。理想的目标是,每个人都从他自己的考虑出发,建立他自己认为最适合的医疗救助系统,比较每一可能的医疗保障的经济成本,根据他个人的情境和评价,在每一情况下做出决策。国家的角色,还是一样,是对那些由于缺少资源,不能保障基本的、最低层次的医疗救助的人提供一定水平的公共医疗救助,这个水平是可以事先确定的。[37]

其他国家的经验表明,通过健康保险公司、健康维护组织(HMOs)和自由运作、并有较高的医疗救助水平的私人医疗,市场能够提供医疗救助。

根据刚才描述的理想的医疗救助计划,我们可以考虑短期内在政治上有可能的、现实的改革方案。根据这一方案,国家甚至应该继续在医疗体系的某些不同方面,扮演推动者、协调者和控制者的角色,但医疗救助的管理要基本交给私人。国家垄断医疗救助并非效率、灵活性和速度的最好保障。从长期看,在效率、成本和收益的质量方面,国家垄断医疗救助的代价是相当高的。相反,有必要包容非垄断性的私人组织的出现,它们之间的竞争会保证它们的效率,每一系统的效率又是可以和其他系统的效率进行比较的。

垄断的医疗救助系统无疑拥有排他性的福利金供应权(power to supply thebenefits)和对个体健康的决策权,它也意味着这一系统的控制者对个体征收大量的苛捐杂税,就此而论,它总是自由的威胁。显然,在民主的体制中,不可能把个体的健康事务都托付给国家的铁血监管,从而把个体的选择能力撇在一边,破坏民主系统自身的基础。另外,这是个众所周知的事实,即国家在健康领域的垄断并不能更有效地实现药物、技术和科研的快速发展,在绝大多数情况下,只有凭借私人的企业家创造性才能达到这些目的。

简而言之,自由主义的政策必须反对医疗的社会化,支持市场中相互竞争的私人机构对所谓的基本医疗救助的管理。

《动态效率理论》一书将由北京三联出版社出版

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